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国外政策可鉴 新能源产业须破阻前行
发布: 安徽中瑞电气 日期:2011-04-14 17:48:10 点击数:2000

“借鉴德国的经验,德国所有太阳能发电项目要求进行强制性并网,并要求除非电网公司提出具体的不稳定因素且得到认可后才能拒绝并网。因此建议国家相关负责单位,尽快制定和出台强制性太阳能电站并网的技术要求细则、验收规范及审批流程。同时建议尽快推进上网电价政策的出台,并明确电费支付方式,确保投资回收有效性,提高市场投资积极性。”江西泰豪集团董事长黄代放表示,2010年国内太阳能产业已进入爆发成长期,这种爆发式增长集中体现在上游产业链中的制造产业,而在下游光伏电站建设和应用方面仍有诸多问题:太阳能发电项目并网实施细则不完善,太阳能发电项目存在并网难问题,导致上网电价迟迟未能推出。从目前国内太阳能发电应用项目的整体情况看,项目建成后并网难已经成为普遍的问题,严重阻碍了太阳能发电项目的实施进程和发展。

  在当前能源短缺的背景下,新能源产业被看作是把握未来脉搏的新兴产业,世界各国都加大力度发展新能源。新能源产业作为一种新兴产业,同时也作为一种战略产业,其发展过程仅靠一个部门的产业政策是无法实现的,必须依靠技术、市场和制度多种力量的协同。

  中国科学院科技政策与管理科学研究所程郁指出,新能源产业的技术创新与推广应用,不仅要考虑技术开发阶段的支持技术的政策推动,也要注意在技术形成后的扩散阶段中的市场需求拉动,而最为重要的是,如何在技术推动政策和市场拉动政策之间建立完善的组织制度,实现平稳过渡。他认为,新能源产业的发展是由技术、市场和制度多方面协同演进形成的。

  国外成熟政策体系可借鉴

  中国科学院科技政策与管理科学研究所吕佳玲在分析国外风能和太阳能产业发展的政策设计的基础上,提炼出外国政府促进新能源发展的政策体系,包括国家宏观战略设计、针对基础研究及产业化的政策、保护与培育市场的政策和创新的社会环境与文化引导的政策。

  国家宏观战略设计主要涉及的是国家对于新兴产业的战略定位与通盘政策设计,包含技术推动政策、市场拉动政策、促进多种主体参与的宏观政策,体现的是技术、市场、政策和社会多维度的协同发展,如德国的《可再生能源法》,丹麦的能源81计划等都是针对新能源产业的整体框架性的政策体系。

  德国的《可再生能源法》于2000年4月实施,目标在2010年达到由可再生能源供应德国10%的电力。可再生能源法的立法由经济、环境和农业部基于技术先进性和市场发展,进行每两年一次的再评估,为各个技术税务花费制定税则。自1976年起,丹麦在能源规划方面规定能源部每年必须向国会提交能源部门发展的年度总结,并由能源处监督能源的生产、供应、消费、研究与开发等活动。1976年、1981年、1990年和1996年,政府先后公布了四次能源计划。这四个能源战略中都包含了风能发展和实施计划。

  针对基础研究和产业化的政策主要体现为:促进基础研究的资金支持途径、力度和持续性;促进产学研结合、技术转移转化和产业化的相关政策等。其中,支持技术和市场的多样化发展是研发和产业化政策的关键。吕佳玲认为,国外在这一政策的实践中既有宝贵的经验,也有值得我们注意的教训。

  德国和丹麦的研发支持政策有意识地避免影响研究者和企业的技术创新方向,从而获得了多样性的技术创新。

  “借鉴德国的经验,德国所有太阳能发电项目要求进行强制性并网,并要求除非电网公司提出具体的不稳定因素且得到认可后才能拒绝并网。因此建议国家相关负责单位,尽快制定和出台强制性太阳能电站并网的技术要求细则、验收规范及审批流程。同时建议尽快推进上网电价政策的出台,并明确电费支付方式,确保投资回收有效性,提高市场投资积极性。”江西泰豪集团董事长黄代放表示,2010年国内太阳能产业已进入爆发成长期,这种爆发式增长集中体现在上游产业链中的制造产业,而在下游光伏电站建设和应用方面仍有诸多问题:太阳能发电项目并网实施细则不完善,太阳能发电项目存在并网难问题,导致上网电价迟迟未能推出。从目前国内太阳能发电应用项目的整体情况看,项目建成后并网难已经成为普遍的问题,严重阻碍了太阳能发电项目的实施进程和发展。

  在当前能源短缺的背景下,新能源产业被看作是把握未来脉搏的新兴产业,世界各国都加大力度发展新能源。新能源产业作为一种新兴产业,同时也作为一种战略产业,其发展过程仅靠一个部门的产业政策是无法实现的,必须依靠技术、市场和制度多种力量的协同。

  中国科学院科技政策与管理科学研究所程郁指出,新能源产业的技术创新与推广应用,不仅要考虑技术开发阶段的支持技术的政策推动,也要注意在技术形成后的扩散阶段中的市场需求拉动,而最为重要的是,如何在技术推动政策和市场拉动政策之间建立完善的组织制度,实现平稳过渡。他认为,新能源产业的发展是由技术、市场和制度多方面协同演进形成的。

  国外成熟政策体系可借鉴

  中国科学院科技政策与管理科学研究所吕佳玲在分析国外风能和太阳能产业发展的政策设计的基础上,提炼出外国政府促进新能源发展的政策体系,包括国家宏观战略设计、针对基础研究及产业化的政策、保护与培育市场的政策和创新的社会环境与文化引导的政策。

  国家宏观战略设计主要涉及的是国家对于新兴产业的战略定位与通盘政策设计,包含技术推动政策、市场拉动政策、促进多种主体参与的宏观政策,体现的是技术、市场、政策和社会多维度的协同发展,如德国的《可再生能源法》,丹麦的能源81计划等都是针对新能源产业的整体框架性的政策体系。

  德国的《可再生能源法》于2000年4月实施,目标在2010年达到由可再生能源供应德国10%的电力。可再生能源法的立法由经济、环境和农业部基于技术先进性和市场发展,进行每两年一次的再评估,为各个技术税务花费制定税则。自1976年起,丹麦在能源规划方面规定能源部每年必须向国会提交能源部门发展的年度总结,并由能源处监督能源的生产、供应、消费、研究与开发等活动。1976年、1981年、1990年和1996年,政府先后公布了四次能源计划。这四个能源战略中都包含了风能发展和实施计划。

  针对基础研究和产业化的政策主要体现为:促进基础研究的资金支持途径、力度和持续性;促进产学研结合、技术转移转化和产业化的相关政策等。其中,支持技术和市场的多样化发展是研发和产业化政策的关键。吕佳玲认为,国外在这一政策的实践中既有宝贵的经验,也有值得我们注意的教训。

  德国和丹麦的研发支持政策有意识地避免影响研究者和企业的技术创新方向,从而获得了多样性的技术创新。

  德国的研发资助几乎支持所有的项目,并具有充分的弹性。德国最早自主的以航空知识为基础的大风机项目被认为是失败的,但后期运用工程学和造船知识开发的小型风机则因为保持了技术的多样性,而更为成功。丹麦在1974~2003年的研发投入是同期美国投入量的七分之一,但却通过开放性的支持政策、互动式创新和渐进式风电技术的改进,而获得了多样性的实用创新成果。丹麦早期的研发项目是立足于满足农业小风机的需求,风机制造商在使用者、研究机构和配套企业的长期互动中通过“试错”学习实现了技术和能力的积累。美国和英国的研发政策扼杀了技术创新的多样性。美国的技术创新支持体系具有鲜明的任务导向,主要支持大型风机领域的突破性创新技术。正是由于“大科学”的政策导向,美国目前仍是风电核心技术的控制者,拥有全球73项风电高引用率专利中的69项。但这样的资助却导致了美国风电技术的单一化,并存在产业脱节的问题;同时封闭的科研体制使得企业未能进行有效的技术扩散,美国的第一台风机认证比丹麦晚了近20年。英国也是偏向性地支持大风机的基础研究,并没有实现与现实需求的风机技术的结合,而且在1992~1993年和1997~1998年对可再生能源的研发资助削减了50%以上,因此,英国也没有有效形成与产业应用相适应的技术创新优势。 吕佳玲认为,支持技术和市场的多样化发展,并关注基础研究与产业的合作,形成开放性、互动性和渐进性的创新氛围,保持政策的连续性是非常重要的。

  保护和培育市场的政策包括产品价格的制定机制、行业标准与认定的建立、规范性法律的完善等。在太阳能和风能领域,定价机制起着重要的作用。纵观其他国家的经验,大体上可以分为固定电价制度和固定电量制度两种机制。固定电价制度是由政府制定可再生能源的收购价格,包括:以德国、丹麦和西班牙为代表的固定收购价格;固定补贴价格;以丹麦、德国及西班牙在风力发电初期采用的设备补助方式;以美国为代表的税收抵减政策等。固定电量制度又称为可再生能源配比系统,是由政府规定可再生能源的发电量,而由市场决定其价格,包括:以英国、爱尔兰和法国为代表的竞比系统;以英国、瑞典、比利时、意大利及日本为代表的可再生绿色凭证系统。

  新能源产业的发展需要获得社会的认可,并帮助人们形成良好的预期,即在社会技术远景层面对现有的体制和范式形成压力,从而满足新兴产业的发展需求。这类政策与措施包括新能源产业配套技术设施的完善、公民意识的倡导、持续能力的建设,以及不同利益团体诉求表达机制的建立等方面。

  以德国和丹麦的社会保障制度及社会支持形式为例。一是丹麦和德国都有着支持风电发展的政治联盟网络,这是确立产业合法性和稳定性政策的重要政治基础。丹麦议会资助促进技术示范项目发展的政治游说群体,德国也成立了包括风电设备供应商和风机所有者联合组成的风能协会。二是引导公众消费。丹麦的风电发展本身具有很好的群众基础,早期的风电站建设很多是出于个人的兴趣和爱好,政府也积极的支持风电资源数据的收集并开展公共教育。德国一方面对可再生能源的消费给予补贴,另一方面在中小学教育、社区宣传以及NGO活动中树立环保意识,引导社会的绿色消费偏好。三是以地方或社区为主的组织方式。丹麦的风电建设与大多数国家不同,风机不是有大型电厂所有,80%~90%的风机归私人所有,正是由于地方和社区居民的广泛参与,才使得风电项目的有效运行,不仅有利于扩大装机容量,而且草根群体形成了强大的利益集团,通过政治游说增强了对风电产业的政策保护力度。

  相反的,英国、荷兰的风电产业,都面临着地方政府和社区居民不支持的问题,从而限制了风电行业的有效发展。 德国太阳能和风能产业的成功主要归功于其政策体系,其中最著名的《可再生能源法》已经被世界20多个国家效仿。其政策体系体现以下几个特点:建立宏观的政策框架体系,多次修改的《可再生能源法》为新能源的发展奠定了基础;需求拉动的政策力度很强,先后颁布了《千户太阳能发电计划》,《百万屋顶计划》等,带动了强大的市场需求;政策的连续性和累积性,德国的政策使新能源产业从幼稚期成功过渡到了发展期,而与此对应的荷兰却在过渡期没有连贯的支持政策,使得风机王国走上了衰落之路。

  新能源产业须破体制羁绊

  国务院发展研究中心副研究员张永伟表示,在中央政府的引导和推动下,全国出现了新能源产业的发展热潮。诸如光伏产业、风电装机及设备制造业、电池及储能产业等,在欧美都还没有形成规模化投资的情况下,在我国却成为各地政府重点发展的产业,投资规模越来越大。“快上大上”的结果很容易迅速导致国内甚至全球的产能过剩。而面对产能过剩的巨大压力,很多企业又偏好于采取以规模化获取低成本和超低价格的竞争战略,竞争很充分,但也很惨烈,新产业很快被做“滥”了。

  目前,我国光伏产业的发展已经出现了这样的苗头,如不及时进行政策引导和调整,其也难逃“暴生暴滥”的命运。风电领域也是这种情况,2003年以来,国家通过连续组织风电特许权招标项目、制定并颁布《可再生能源法》等政策措施,国内风电市场迅速启动并进入规模化发展阶段。2003~2008年,中国风电装机容量增长了22.3倍。为抢占突然启动和快速增长的风电市场,国内风电制造企业在缺乏技术积累的情况下,纷纷采用引进国外先进技术、与国外公司联合设计等方式快速形成规模化的整机和零部件制造能力。这种嫁接国外技术在本土生产的“快餐模式”确实来得最快、短期成本也最低,但也同时产生了严重后果。

  体制陈规阻碍发展

  张永伟的研究结果表明,目前,我国新能源产业问题的症结既出在企业身上,也与现有体制和某些政府行为有关。如果不进行体制创新,仅靠政策是补不上的。在新能源领域,一些落后的体制陈规成为阻碍产业发展的羁绊。

  在发展规划上,我国新能源产业缺乏统一协调的发展规划和产业推进机制,部门间缺乏协调。以风电为例,2007年颁布的《可再生能源中长期发展规划》提出到2010年风电总装机500万千瓦,而2007年当年就达591万千瓦;2008年颁布的《可再生能源发展“十一五”规划》将2010年风电总装机提高到1000万千瓦,而2008年当年达1227万千瓦。同时,风电装机规划与电网建设、资源探查、科技发展、产业协调等其他相关部分的发展规划不协调,严重影响了风电产业发展的质量和可持续发展。

  在定价机制上,两种电价机制并存,造成新能源上网电价混乱。自上世纪80年代我国并网风电起步开始,我国风电上网电价的形成主要经历了两种方式,一种是我国自2003年开始推行的风电特许权项目招标确定的风电上网电价,另一种是自2006年开始国家发改委通过核准一大批风电项目,从而形成一地一价的固定风电上网电价。

  目前,我国对大型风电基地采用特许权招标,而5万千瓦及以下风电项目由省级审批。国家特许权项目核定的电价一般较低,而省内审批的价格一般较高,上网价格不协调,影响风电价格的管理。 在监管问题上,一些地方政府和环保部门为了上项目保发展而有意放松监管,严重影响了中国光伏产品的形象和国际竞争力。有关部门没有及时出台或更新有关光伏产业的环保和产品标准,而企业为压低成本有意减少必需的污染控制投入,其结果是在国外没有产生污染的光伏产业,在国内却成为一些地方的重要污染源。同时,由于一些生产规模小、技术水平低的企业生产的产品质量得不到保证,导致进入国际市场的中国产光伏产品质量参差不齐,退货等质量纠纷事件不断增加。

  在准入制度上,新能源产业出现了新一轮的地方保护,严重阻碍了公平竞争。在风电领域,地方政府既热衷于风电资源开发,又苦于风场项目带来的税收少,近来转而热衷于“以风场换工业项目”。对新开工的风场项目,地方政府往往要求开发商引进一家设备制造业在当地建厂,或者采购本地风机产品。结果在很多虽有丰富风电资源但比较偏僻的地方建了一些小风机厂,这些厂子由于规模小、技术水平低很难生产出高质量的产品。从长远看,对发展地方经济、提升地方产业竞争力也不会有太大益处。

  在技术路线的选择上,新能源产业分散多元的市场参与者较难得到政府的支持,并且可能受到既得利益集团的压制。技术创新和市场竞争的不确定性使政府以及技术专家在新兴产业发展初期都很难确定某种技术路线就是应该发展的,因此,政府在资源投入有限、需要选择以确定重点支持方向的情况下,也要注意为其他技术路线提供机会。以新能源为例,该产业的参与者规模较小,集中度较低,分布更分散,更为多元化,例如除了传统能源企业外,市场主体还包括农业企业、信息技术企业以及电信供应商等。新进入者容易受到既得利益集团的打压,这些利益集团控制着大多数对于新能源企业而言同样急需的基础设施,并且已经和监管机构建立了特权关系。

  产业政策待“跟进”

  张永伟认为,在新能源产业发展的起点,各国的技术差距是显性的,而决定未来竞争地位的则是各国政府的政策设计和推进机制。从张永伟调研的几个新兴产业来看,他认为,我们在设计支持新能源产业发展的政策上还明显缺乏经验,表明我们还不具备抓住重大产业机遇的系统性能力。

  激励性政策。目前,我国在实施激励性政策时的政策难点在于,实施对象应为供给方还是需求方?实施环节应在研发环节还是产业环节?目前,我国以各种方式对新能源发电进行了大量隐性补贴,而电网企业不享受新能源发电企业所享有的税收政策优惠,国家对电网公司的补贴标准也显著偏低,这就造成电网企业积极性不高。另一方面,我国对基础研究投入不足,技术瓶颈日益突出,受制于人的窘境在新能源产业再次上演。由于我们对基础研发投入欠账太多,当我们形成大规模产业化之后,发现技术及装备的制约越来越突出。

  约束性政策。在技术标准、环保标准、认证体系等需要政府有作为的公共性领域,由于政府有关部门不作为或政策滞后,使得新能源产业发展从一开始由于缺乏必要的外部性规制而无章可循。在新能源发电领域,之所以出现风电上网难等问题,一个重要原因也是政府有关部门没有及时出台上网标准,由于无标准可参照,才出现电网公司与发电商双方相互扯皮的现象。

  市场上风电产品质量参差不齐的重要原因是政府对试验风电场、风电机组测试和检测中心等公共性试验平台的建设投入不足,使得一些中小型风电制造企业需要对产品进行测试或检测的时候却无处可测,自身在初期又没有能力去建设这些平台,于是在研发和产业化中一个非常关键的“中试”和“检测”环节被省掉了,很多企业把本应在出厂前解决的问题拿到市场上去验证和解决,在市场上造成了很多不该有的问题,影响了产业和产品形象。

  保障性政策。政府资金要着眼于支持基础研究和解决产业发展中的重大、共性问题,如扩大前沿知识基础、培养高端人才、建立研发平台、支持产业联盟等。对新能源产业一些重大领域的技术研发和“关键的薄弱环节”,政府要有大手笔的研发投入,创造有自主知识产权的核心技术,以培育新兴产业的技术保障能力。

  张永伟认为,新能源产业在发展初期呈现出的极大不确定性使得政府甚至产业界在技术路线选择上面临极大的困难,解决这个难题最好的办法是减少政府干预和主观性认定,要依靠市场去选择。政府要尽量避免选择性支持任何特定技术或企业,但这并不否定政府在新能源产业选择方面发挥应有的作用。新能源产业发展较理想的路径是,基于某种特定的、局部的市场先实现新技术的产业化,进而市场规模不断扩大,技术再不断升级,这样一个循序渐进的过程比较符合新技术和新产业发展的内在要求。


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